企業(yè)環(huán)境污染第三方治理

　　企業(yè)環(huán)境污染第三方治理是指排污企業(yè)與專業(yè)環(huán)境服務(wù)公司簽訂合同協(xié)議，通過(guò)付費(fèi)購(gòu)買污染減排服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放的目的，并與環(huán)保監(jiān)管部門共同對(duì)治理效果進(jìn)行監(jiān)督。第三方治理成為工業(yè)污染治理新的選擇，應(yīng)用最典型的行業(yè)是電廠脫硫，產(chǎn)業(yè)園區(qū)和工業(yè)廢水治理領(lǐng)域也逐步推開(kāi)。

　　一、企業(yè)污染第三方治理探索

　　從上世紀(jì)70年代我國(guó)環(huán)境保護(hù)起步到90年代初的20多年間，我國(guó)的工業(yè)污染防治一直走的是“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”的分散治污之路。直到1993年第二次全國(guó)工業(yè)污染防治工作會(huì)議提出“三個(gè)轉(zhuǎn)變”策略，工業(yè)污染防治才開(kāi)始從分散向集中轉(zhuǎn)變，工業(yè)污染第三方治理的契機(jī)逐步顯現(xiàn)。進(jìn)入21世紀(jì)，市政公用行業(yè)市場(chǎng)化的推行，帶動(dòng)了環(huán)境服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，也培育了一大批規(guī)模化的環(huán)保公司，其技術(shù)及管理水平不斷提升，業(yè)務(wù)范圍逐漸向工業(yè)污染治理領(lǐng)域擴(kuò)展，工業(yè)污染第三方治理的條件日臻成熟。

　　(一)第三方治理的兩種模式

　　“委托治理服務(wù)型”，指排污企業(yè)以簽訂治理合同的方式，委托環(huán)境服務(wù)公司對(duì)新建、擴(kuò)建的污染治理設(shè)施進(jìn)行融資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理、維護(hù)及升級(jí)改造，并按照合同約定支付污染治理費(fèi)用。在合同期內(nèi)，環(huán)境服務(wù)公司通過(guò)第三方運(yùn)營(yíng)確保達(dá)到合同約定的減排要求，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。有的是排污企業(yè)委托專業(yè)環(huán)保公司從治理方案設(shè)計(jì)、工程施工、調(diào)試到建成后的運(yùn)營(yíng)管理提供綜合的有償服務(wù)，并確保達(dá)到治理效果;有的是污染治理設(shè)施管理同原企業(yè)剝離，進(jìn)行企業(yè)化的運(yùn)作和獨(dú)立核算。

　　“托管運(yùn)營(yíng)服務(wù)型”，指排污單位以簽訂托管運(yùn)營(yíng)合同的方式，委托環(huán)境服務(wù)公司對(duì)已建的污染治理設(shè)施進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理、維護(hù)及升級(jí)改造等，并按照合同約定支付托管運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。在合同期內(nèi)，環(huán)境服務(wù)公司通過(guò)第三方運(yùn)營(yíng)確保達(dá)到合同約定的污染減排要求，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。有的是環(huán)境服務(wù)公司承擔(dān)工業(yè)污染治理設(shè)施的第三方運(yùn)營(yíng)，有的是環(huán)境服務(wù)公司參與排污企業(yè)的環(huán)境管理，有的是小型排污企業(yè)委托環(huán)境服務(wù)公司代為處理。

　　兩種模式的區(qū)別在于環(huán)境服務(wù)公司是否擁有治污設(shè)施的產(chǎn)權(quán)，前者擁有或者部分擁有;后者不擁有產(chǎn)權(quán)，只接受排污企業(yè)托管，負(fù)責(zé)其治污設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理。

　　(二)第三方治理的兩個(gè)突破口

　　一是大型工業(yè)企業(yè)，如火電行業(yè)的脫硫特許經(jīng)營(yíng)，2005年在相關(guān)部門的組織協(xié)調(diào)下，火電廠將脫硫電價(jià)等相關(guān)優(yōu)惠政策形成的收益權(quán)，通過(guò)合同的形式交給專業(yè)環(huán)保服務(wù)公司，由其承擔(dān)脫硫設(shè)施投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，完成相應(yīng)的脫硫任務(wù)。二是工業(yè)集中區(qū)，如工業(yè)園區(qū)、工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)廢水及廢棄物處理。前者由于其生產(chǎn)規(guī)模較大，產(chǎn)生的污染物量大而且相對(duì)集中，具備規(guī)模效應(yīng)。后者的核心優(yōu)勢(shì)則在于“集中”所帶來(lái)的污染物量的累積，因而更具備專業(yè)治污的條件。

　　(三)第三方治理的路徑

　　經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，基本形成了第三方治理的主要路徑，即環(huán)境診斷，治理方案設(shè)計(jì)，談判與簽署，項(xiàng)目投資或運(yùn)營(yíng)，費(fèi)用支付，糾紛仲裁，合同變更與終止等。

　　(四)第三方治理的優(yōu)勢(shì)

　　相較于傳統(tǒng)的“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”模式，企業(yè)環(huán)境污染第三方治理具有以下優(yōu)勢(shì)：

　　一是有利于環(huán)保部門的監(jiān)管。排污企業(yè)治污責(zé)任通過(guò)合同方式向環(huán)境服務(wù)公司轉(zhuǎn)移和集中，環(huán)保部門的監(jiān)管對(duì)象大為減少，相應(yīng)的執(zhí)法成本也將大幅降低。同時(shí)，排污企業(yè)與環(huán)境服務(wù)公司之間的合同關(guān)系，促使雙方互相監(jiān)督，互相制約，避免超標(biāo)排污現(xiàn)象的發(fā)生。

　　二是有利于排污企業(yè)治污效率的提高。排污企業(yè)治理設(shè)施轉(zhuǎn)由掌握專業(yè)技術(shù)及管理經(jīng)驗(yàn)的環(huán)境服務(wù)公司進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，可以降低治污成本，提高治污效率。同時(shí)排污企業(yè)作為業(yè)主，將會(huì)同政府環(huán)保部門一起對(duì)環(huán)保企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，可有效降低環(huán)境污染事件的風(fēng)險(xiǎn)。

　　三是有利于環(huán)保產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。環(huán)境服務(wù)公司在工業(yè)污染治理領(lǐng)域開(kāi)拓新的市場(chǎng)，提供新的服務(wù)領(lǐng)域，將由過(guò)去單純的設(shè)備制造、工程建設(shè)，拓展到投資運(yùn)營(yíng)服務(wù)，為自身成長(zhǎng)提供新動(dòng)力，進(jìn)而推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

　　二、企業(yè)污染第三方治理的障礙

　　目前，我國(guó)工業(yè)污染治理設(shè)施的社會(huì)化運(yùn)營(yíng)比例仍相對(duì)較低，只有5%左右，而城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的社會(huì)化運(yùn)營(yíng)比例已達(dá)50%左右。究其原因，主要有以下幾點(diǎn)：

　　1、責(zé)任轉(zhuǎn)移障礙。第三方治理是由排污企業(yè)通過(guò)簽訂服務(wù)合同將污染治理工作委托給環(huán)境服務(wù)公司。問(wèn)題是簽訂服務(wù)合同，能否將排污企業(yè)的治污法律責(zé)任轉(zhuǎn)移至環(huán)境服務(wù)公司。從排污企業(yè)角度看，作為支付治污費(fèi)用的一方，實(shí)現(xiàn)治污責(zé)任的轉(zhuǎn)移是其采用第三方治理的原始動(dòng)機(jī)。如果不管排污企業(yè)是否已嚴(yán)格履行合同，仍需承擔(dān)違法排污所涉法律責(zé)任，其對(duì)第三方治理的積極性將大為降低。要解決這個(gè)問(wèn)題，法律上可以從調(diào)整責(zé)任主體角度著手，由過(guò)去的“誰(shuí)產(chǎn)生，誰(shuí)負(fù)責(zé)”調(diào)整為“誰(shuí)排放，誰(shuí)負(fù)責(zé)”。需要強(qiáng)調(diào)的是，調(diào)整責(zé)任主體的前提是排污企業(yè)嚴(yán)格遵守服務(wù)合同所規(guī)定的各項(xiàng)條款，如果排放未達(dá)標(biāo)，根源是排污企業(yè)違反合同條款，則法律責(zé)任仍屬排污企業(yè)。

　　2、稅收障礙。排污企業(yè)如自行解決污染治理問(wèn)題，則其治理設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)費(fèi)用可計(jì)入企業(yè)生產(chǎn)成本，無(wú)須納稅。而一旦委托第三方的環(huán)境服務(wù)公司投資建設(shè)或運(yùn)營(yíng)管理，排污企業(yè)向環(huán)境服務(wù)公司支付的污染治理服務(wù)費(fèi)用，環(huán)境服務(wù)公司則需繳納各項(xiàng)稅負(fù)，從整體上看，這無(wú)疑是增加了全社會(huì)的污染治理成本。特別是發(fā)電企業(yè)的脫硫項(xiàng)目，實(shí)行第三方治理(即特許經(jīng)營(yíng))后，還涉及到雙重征稅問(wèn)題，即電網(wǎng)企業(yè)將1.5分/度脫硫電價(jià)支付給電廠須納稅一次，電廠再將此電價(jià)支付給脫硫企業(yè)又須納稅一次。雙重征稅加大了脫硫成本，不利于第三方治理模式的推行。

　　3、融資障礙。第三方治理模式在實(shí)際操作中，如果環(huán)境服務(wù)公司要負(fù)責(zé)治理設(shè)施的投資建設(shè)，就涉及到項(xiàng)目融資問(wèn)題。由于治理設(shè)施附著于工業(yè)企業(yè)的主體設(shè)施之中，其所占土地的使用權(quán)也屬于工業(yè)企業(yè)，作為第三方的環(huán)境服務(wù)公司不能將設(shè)施及土地作為抵押品進(jìn)行貸款。同時(shí)，工業(yè)項(xiàng)目能否將企業(yè)間簽訂服務(wù)合同中的收費(fèi)權(quán)作為質(zhì)押品獲得銀行貸款，尚不明確。因此，環(huán)境服務(wù)公司的融資障礙也是推行第三方治理模式需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題。

　　4、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。與公用事業(yè)領(lǐng)域的PPP模式不同，第三方治理模式中，環(huán)境服務(wù)公司的服務(wù)對(duì)象是工業(yè)企業(yè)，是一種企業(yè)間的合同行為，合同的履行存在較大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。比較常見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)包括，排污企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善導(dǎo)致業(yè)務(wù)萎縮甚至倒閉，排污企業(yè)受上游企業(yè)影響或自身所屬行業(yè)整體不景氣導(dǎo)致企業(yè)生存困難等。這些風(fēng)險(xiǎn)都會(huì)使減排服務(wù)合同難以得到有效履行。因此，推行環(huán)境污染第三方治理，如何妥善解決這些經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題需要在制度上進(jìn)行設(shè)計(jì)。

　　5、技術(shù)障礙。目前我國(guó)環(huán)境服務(wù)公司研發(fā)力量仍較薄弱、技術(shù)儲(chǔ)備尚顯不足，對(duì)于處理一些復(fù)雜工業(yè)污染問(wèn)題可能力不從心。對(duì)于工業(yè)治理項(xiàng)目，特別是化工園區(qū)等特殊類型的廢污水治理技術(shù)，國(guó)內(nèi)環(huán)保企業(yè)優(yōu)勢(shì)不明顯。因此，當(dāng)務(wù)之急是加大環(huán)保科技投入，提高國(guó)內(nèi)環(huán)保企業(yè)的研發(fā)水平，增強(qiáng)環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新能力和集成能力，為第三方治理奠定基礎(chǔ)。

　　三、推行企業(yè)污染第三方治理的基本思路

　　1、污染者付費(fèi)。排污企業(yè)應(yīng)依據(jù)污染物種類、數(shù)量和濃度，合理確定減排服務(wù)價(jià)格。并按照合同約定的方式，向環(huán)境服務(wù)公司及時(shí)足額支付污染治理費(fèi)用，購(gòu)買污染治理服務(wù)。

　　2、責(zé)任共擔(dān)。排污企業(yè)承擔(dān)污染治理的主體責(zé)任，環(huán)境服務(wù)公司承擔(dān)合同約定范圍內(nèi)的污染治理責(zé)任。排污企業(yè)應(yīng)確保合同約定的污染物排放種類、濃度、數(shù)量，嚴(yán)禁私自排放污染物。環(huán)境服務(wù)公司應(yīng)確保污染治理設(shè)施正常運(yùn)行和達(dá)標(biāo)排放。

　　3、集中治理。新建工業(yè)項(xiàng)目原則上應(yīng)集中建于工業(yè)園區(qū)，以實(shí)現(xiàn)污染物集中排放和集中治理。對(duì)于特殊類型污染物，工業(yè)企業(yè)應(yīng)實(shí)施預(yù)處理，以達(dá)到入網(wǎng)要求;對(duì)于一般污染物，通過(guò)園區(qū)管網(wǎng)集中收集，由環(huán)境服務(wù)公司進(jìn)行有償專業(yè)化治理。

　　4、全過(guò)程控制。環(huán)境服務(wù)公司在進(jìn)行末端治理的基礎(chǔ)上，可為排污企業(yè)提供從工藝設(shè)計(jì)、工程建設(shè)、設(shè)備采購(gòu)、生產(chǎn)管理到資源綜合利用的全過(guò)程服務(wù)，從源頭減少污染物的產(chǎn)生，確保穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放。

　　四、推動(dòng)企業(yè)污染第三方治理的建議

　　1、設(shè)立國(guó)家環(huán)保基金。國(guó)家設(shè)立環(huán)保基金，推動(dòng)第三方治理，支持環(huán)境服務(wù)公司投資運(yùn)營(yíng)工業(yè)污染治理設(shè)施。基金貸款項(xiàng)目還款期限長(zhǎng)于銀行期限，貸款利率低于銀行貸款利率。

　　2、實(shí)施稅收優(yōu)惠政策。對(duì)于環(huán)境服務(wù)公司承擔(dān)的第三方治理項(xiàng)目，其應(yīng)征的增值稅實(shí)施即征即退政策。環(huán)境服務(wù)公司從事第三方治理所得收入單獨(dú)核算，其所得稅減按15%征收。對(duì)于環(huán)境治理設(shè)施，免征房產(chǎn)稅和土地使用稅。

　　3、拓展融資渠道。對(duì)于承擔(dān)第三方治理項(xiàng)目的環(huán)境服務(wù)公司，鼓勵(lì)銀行對(duì)其實(shí)行應(yīng)收賬款、收費(fèi)權(quán)質(zhì)押貸款等服務(wù)創(chuàng)新，并在貸款額度、貸款利率、還貸條件等方面給予優(yōu)惠。支持開(kāi)展第三方治理的環(huán)境服務(wù)公司上市融資，發(fā)行企業(yè)債券、中小企業(yè)集合債券、短期融資券、中期票據(jù)等債務(wù)融資工具，鼓勵(lì)融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)加大對(duì)其擔(dān)保力度。

　　4、實(shí)施環(huán)境保險(xiǎn)制度。引導(dǎo)保險(xiǎn)公司開(kāi)發(fā)相關(guān)環(huán)境保險(xiǎn)產(chǎn)品，鼓勵(lì)和督促高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)投保。在發(fā)生環(huán)境突發(fā)事件時(shí)，由保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)污染損失提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。科學(xué)厘定保險(xiǎn)費(fèi)率，合理設(shè)計(jì)保險(xiǎn)條款。

　　5、建立誠(chéng)信檔案制度。環(huán)保監(jiān)管部門公開(kāi)向社會(huì)公布第三方治理項(xiàng)目的治理信息，包括污染治理設(shè)施的運(yùn)行情況、污染物排放達(dá)標(biāo)情況，建立環(huán)境服務(wù)公司誠(chéng)信檔案。

　　6、加快立法進(jìn)程。建立健全相關(guān)法律法規(guī)，明確監(jiān)管部門、排污企業(yè)和環(huán)境服務(wù)公司三者的責(zé)任和義務(wù)，明確排污企業(yè)和環(huán)境服務(wù)公司之間的法律關(guān)系。

　　7、強(qiáng)化政府責(zé)任。發(fā)展改革部門加強(qiáng)指導(dǎo)，會(huì)同工信部門做好第三方治理試點(diǎn)和推廣工作。環(huán)保部門強(qiáng)化對(duì)第三方治理的監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)法。科技部門加大環(huán)保科研投入，鼓勵(lì)環(huán)境服務(wù)公司作為研發(fā)主體參與環(huán)保科研，提高污染治理技術(shù)水平。